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权力被非法转让犯下致命错误
2014-01-20 15:36:35 来源: 作者:沈阳 【 】 浏览:3449次 评论:0条  所属专栏: 《沈阳专栏》   所属辅栏:

  就拙文《城管执法权必须由政府垄断》,深圳大学管理学院副教授唐娟昨日在深圳时评刊发了评论文章。不过,读罢该文,我并没有找到对拙文在点对点层面上的商榷,反而强调这一改革是新制度主义管理学思维下的一种尝试,完全符合国际惯例。


  我很欣赏对新制度主义这一发达国家比较流行的制度创新之举。在西乡的这一改革举动中,很多做法在国内也的确比较有开拓意义。争议在于企业被授予的第四个业务。"公共秩序方面,如进行街区管理宣传,劝离在交通要道等重要公共场所经营的小摊贩和乞丐,向公安部门通报现场违法犯罪信息并协助制止违法活动、协助抓获犯罪歹徒等。"对此争议点,唐娟认为,"在西乡城市管理的制度创新中,企业只能行使告之、提醒、劝导的责任,而不享有行政处罚权".


  城管执法大队究竟是一个什么样的组织?对此舆论界比较一致的看法是,它并非一个在法律意义上有明确规定的部门。这就意味着,关于城管执法大队的职责,以及相关的规范,法律并没有明确的说法。每个人都希望自己的城市变得洁净畅通,变得文明有序。


  可是,如果牺牲国家的法制统一和法治尊严,以使一个城市成为人居好环境,此举对于对法治文明有充分认可的人来说,是不可接受的。面对法治文明这一在现代社会不得不尊重的核心价值,无论是新制度主义也好、旧制度主义也好,也无论是制度创新,还是解放思想,都必须"退居二线".


  其实,从功利主义的角度出发,只要政府还在认可依法治国的治国方略,只要政府基本上还处于一个遵守法律的状态,城管执法大队在事实上的存在,虽然我们看着它很不舒服,但也能允许它在一个特殊状态下存在。


  但是,这只能是一个权宜之策。对这种权宜之策的暂时默认,并不意味着它真的就具有了合法性,更不意味着它的具体行为就可以享受法治时代的免责特权地位了。更重要的是,对它的具体改革措施,我们绝对不能允许"错上加错"、"乱上加乱".在城管执法大队这一组织的法律地位缺失这一基本事实之上,执法权力又进行了非法转让,更为具体地说,是以"公私合营"名义进行非法销售。


  政府究竟凭什么授予企业"行使告之、提醒、劝导"的责任?正如我在前文中指出的,引入契约观念,一个公民凭什么必须忍受这个企业的"告之、提醒、劝导"?这个公民可不可以感到厌烦,并拒绝这个企业的"告之、提醒、劝导"?相信在西乡街道办事处的思维中,公民可以拒绝,但是企业也可以寻求"城管执法大队"的强制执行。问题的吊诡就这样产生了,一个公民"有权利",但是公民权利是不充分的,随时可以受到自己权力与社会转型51并不乐意的打扰,另一些公民还有权利请求政府机关进行强制处理。不仅仅是有权利请求,而且是有义务请求。


  企业就这样成为了城管部门的一个合作者,或者干脆作为城管的派出机构出现。由于这一体制化的规定,也由于企业追求利润最大化的身份规定,"告之、提醒、劝导"最终成为有强大的利益驱动背景的强制性执法的前奏。更为明确的是,这一前奏事实上就是强制性执法的准备过程,最终必然地演变为了强制性执法的一个环节。究竟什么是执法?只有执法部门对当事人使用了强制手段、对当事人下了执法处理书之后才开始算吗?


  对此,我是持否定态度的。执法是一个完整的过程,它包括执法前期的调查取证阶段。由此来看,此时的企业,其实是在系统地参与城管部门的执法过程,是执法主体的一种特殊存在状态。不仅如此,这个企业还有另外一个职责,也即唐娟所说的"向公安部门通报现场违法犯罪信息并协助制止违法活动、协助抓获犯罪歹徒等",超出了城管的职权范围,它又迅速衍变为了公安部门的附属或者派出机关。整个国家政法部门和暴力机关,除了军队,依据职责,似乎它都有份。


  作为行政组织的"城管执法大队",与司法权力相比,天然就有权力扩张的特点。其领导下企业追逐利润的本质属性,以及保障其利润的区别于政府的考核机制,更是必然极大地促进这一权力的扩张性的发挥。可是,有了权力本性的企业,由于改革设计本身的模糊色彩,并没有改变它的"社会"背景。


  最终,我们发现了一个更大的吊诡,由于它的"社会"与"政府"的双重属性,公民未必承认这个企业的强制化管理的合法性,企业工作人员却要频频体现其业绩,必然产生更多更频繁的"暴力抗法",社会矛盾将会进一步激化。由此改革,我们还被呼唤起了民族集体记忆深处的一个伤痛,那就是政府居然可以制度化地引导一部分公民监督另一部分公民,作为自己的"眼睛"和"口舌",此时,公民的恐惧感必然大大加剧,这种不可预期感又将进一步导致公民对公民、对政府的激烈对抗。


  我们可以有种种制度创新,如邀请乞讨人员和小摊贩参加的听证会,寻求给小摊贩提供更好的人文帮助。然而有一种应对之道是最糟糕的,那就是权利、安全和政府权威三者在一个法政文明如此缺失的社会中进行零和博弈。西乡街道作为政府机关的一个派出机构,就在解放思想的口号下,提供了这样一个答案。最后一点,我似乎更应该指出,制度创新中尝试搬用国际经验时,我们是否准备好了更加完整地、更加精确地理解西方文明国家的种种制度设计呢? 


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Tags:权力 非法 转让 犯下 致命 错误 责任编辑:mutong
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